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隨著我國城鎮(zhèn)污水處理率的不斷提高，城鎮(zhèn)生活污水處理廠污泥（以下簡稱污泥）產(chǎn)量急劇增加。然而，污泥處置成本高，終端處置能力不足，以及資源化處置受限等問題，導(dǎo)致如何安全環(huán)保地處理污泥，成為城市治理中的一大難題。因污泥非法傾倒或不明去向引發(fā)的環(huán)境污染或環(huán)境風(fēng)險時有所聞，也成為多地被中央生態(tài)環(huán)保督查的重點和高頻領(lǐng)域。生活垃圾焚燒爐摻燒污泥作為一種污泥終端處置方式，通過焚燒能力共用共享，有效實現(xiàn)污泥減量化、穩(wěn)定化和無害化處理，日益受到地方政府、污水處理廠以及生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)（以下簡稱垃圾發(fā)電企業(yè)）的認可，尤其對于部分生活垃圾供應(yīng)不足區(qū)域的垃圾發(fā)電企業(yè)而言，實施污泥協(xié)同處置不失為一種較好的替代補償方式。
但是，無論新建的生活垃圾協(xié)同焚燒污泥項目或是利用現(xiàn)有垃圾焚燒線摻燒污泥項目，都會面臨各類法律風(fēng)險。本文中我們主要針對已投運生活垃圾焚燒生產(chǎn)線增加污泥摻燒項目在實施中應(yīng)關(guān)注的典型法律問題做一梳理。
1依法做好環(huán)境影響評價（分析）和排污許可管理工作
生活垃圾焚燒協(xié)同處置污泥項目在具體實施過程中，可能會新建配套的污泥干化項目，也有不新增污泥干化生產(chǎn)線，而依托原有焚燒項目的生產(chǎn)設(shè)施直接實施摻燒。但無論何種模式，由于原有垃圾焚燒發(fā)電項目的生產(chǎn)工藝中原輔料組成發(fā)生變化，很可能將導(dǎo)致污染物排放情況發(fā)生變化。
《環(huán)境影響評價法》第二十四條第一款：“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。”為此，建議垃圾發(fā)電企業(yè)結(jié)合《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》《污染影響類建設(shè)項目重大變動清單（試行）》等規(guī)定，自行或委托專業(yè)機構(gòu)對是否構(gòu)成重大變動進行論證，根據(jù)論證結(jié)果，結(jié)合所在地生態(tài)環(huán)境部門關(guān)于環(huán)評和排污許可銜接管理的具體要求，及時做好環(huán)境影響評價文件的報批或者非重大變動環(huán)境影響分析說明的公示或備案等手續(xù)，并按照《排污許可管理條例》的規(guī)定，做好排污許可的重新申請或變更手續(xù)。
2落實污泥轉(zhuǎn)移聯(lián)單和臺賬管理制度
垃圾發(fā)電企業(yè)應(yīng)按照《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術(shù)指南（試行）》并結(jié)合項目所在地相關(guān)地方性法規(guī)的具體規(guī)定，依法建立并落實污泥轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，避免行政處罰風(fēng)險。同時，還應(yīng)重視對所接收污泥性質(zhì)的監(jiān)測工作，做好檢測報告的收集、審閱和存檔工作，確保履行了審慎的核查。
此外，《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《城鎮(zhèn)排水和污水處理條例》等法律法規(guī)規(guī)定，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護運營單位或者污泥處理單位應(yīng)當(dāng)安全處理污泥，保證處理后的污泥符合國家有關(guān)標準，對污泥的流向、用途、用量等進行跟蹤、記錄，并報告城鎮(zhèn)排水主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門。
在污泥協(xié)同處置項目中，垃圾發(fā)電企業(yè)作為污泥處理單位，應(yīng)嚴格按照上述法律法規(guī)的要求，建立完備的檢測、記錄、存檔和報告制度，落實污泥的管理臺賬制度，如實記錄污泥的流向、用途、用量等信息，并做好報告工作。
3嚴格按照環(huán)評文件、排污許可及相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求安全環(huán)保處置污泥
《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置污染防治最佳可行技術(shù)指南（試行）》要求“生活污泥與生活垃圾混合焚燒時，污泥與生活垃圾的質(zhì)量之比不超過1﹕4”，即混燒模式下生活污泥摻燒比例不得超過20%。建議垃圾發(fā)電企業(yè)關(guān)注污泥含水率和摻燒比例要求，避免對部分大氣污染物的環(huán)保排放控制產(chǎn)生不利影響。
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實踐中在營的垃圾發(fā)電企業(yè)摻燒污泥比例一般不超過10%，主要有三方面考慮：一是摻燒比例太高對焚燒爐正常運行容易產(chǎn)生不利影響，如產(chǎn)生堵塞，發(fā)生腐蝕，增加檢修頻率等；二是由于污泥熱值相對較低，摻燒比例太高影響整廠發(fā)電效率；三是摻燒污泥會增加煙氣處理難度和處理成本，摻燒比例越高，處理難度越大，處理成本也越高，并可能增加超標排放的風(fēng)險，得不償失。
需要提醒的是，企業(yè)在發(fā)生污染物超標排放時，很可能會主張是因為貯存場地受限或貯存時限要求，而“不得不”超比例或超規(guī)模摻燒，但上述理由均不是企業(yè)免于行政處罰的正當(dāng)理由。
此外，垃圾發(fā)電企業(yè)應(yīng)嚴格按照經(jīng)批準的環(huán)評文件和排污許可規(guī)定的工藝和方法開展污泥的協(xié)同處置，不得擅自改變處置方式，例如將“焚燒”變更為“堆肥”或“厭氧處理”，或另行委托第三方處置等。
4做好摻燒原料成分識別，特別關(guān)注可能摻燒危廢的風(fēng)險
實踐中，對于有富余負荷摻燒污泥的垃圾發(fā)電企業(yè)而言，從經(jīng)濟性角度考慮或是受當(dāng)?shù)卣噶睿矔f(xié)同處置一般工業(yè)固廢甚至醫(yī)療廢棄物等物質(zhì)。但無論是摻燒何種物質(zhì)，均應(yīng)關(guān)注對于不符合入爐標準以及超過處置能力的進廠原料及時行使拒收權(quán)利，避免發(fā)生污染物超標排放等違法情形。
需要特別注意的是，由于醫(yī)療廢棄物屬于危險廢物，對于協(xié)同處置醫(yī)療廢棄物的垃圾發(fā)電企業(yè)，除部分因符合條件而可以豁免按照危廢管理的情形外，通常，在沒有獲得《危險廢物經(jīng)營許可證》的情況下，摻燒醫(yī)療廢棄物將存在非法處置危廢的風(fēng)險。即使疫情期間，出于協(xié)助地方應(yīng)急處置的考慮，也建議與地方政府和主管部門做好溝通、銜接，爭取獲得臨時許可證明文件或類似材料，例如：縣級以上政府確定的應(yīng)急處置方案等。實際上，這種非法處置危廢的風(fēng)險對于來源不明的污泥同樣存在。依據(jù)原環(huán)保部《關(guān)于污（廢）水處理設(shè)施產(chǎn)生污泥危險特性鑒別有關(guān)意見的函》（環(huán)函[2010]129號），以處理生活污水為主要功能的公共污水處理廠，若接收、處理工業(yè)廢水，且在工業(yè)廢水排放情況發(fā)生重大改變時，產(chǎn)生的污泥可能具有危險特性，應(yīng)按規(guī)定對污泥進行危險特性鑒別。因此，建議要求委托方提供當(dāng)批次入廠污泥的檢測報告，若經(jīng)鑒別為危廢的，垃圾發(fā)電企業(yè)應(yīng)及時拒收。
5污泥處理服務(wù)合同中的其他關(guān)注要點
（1）可接收性標準。除了前述的做好污泥成分識別之外，還應(yīng)考慮污泥的含水率、有機質(zhì)成分等指標對于焚燒污染控制以及焚燒設(shè)施正常運行的影響，因此，建議合同中對于污泥含水率等主要技術(shù)指標以及不可接收的范圍和標準進行明確，同時建議約定一旦委托方提供的污泥為不可接收污泥時的拒收權(quán)利以及具體處理機制和費用承擔(dān)方式等。
（2）調(diào)價機制。如果污泥協(xié)同處置項目合同期限較長，項目經(jīng)營成本可能會隨著電價、水價、稅費政策等因素而發(fā)生變化，設(shè)置合理的調(diào)價機制對于垃圾發(fā)電企業(yè)或是污泥處置委托單位，都是必要的。
我們注意到，部分企業(yè)簽訂的條款中雖然約定了調(diào)價，但調(diào)價的具體機制，諸如調(diào)價周期、調(diào)價因素、計算方法等均未有詳細約定，容易產(chǎn)生爭議，建議合同條款中要對調(diào)價機制做出具體且可計算的約定，必要時配以計算公式。
（3）保底量。部分合適的項目中還可以考慮參照生活垃圾特許經(jīng)營或PPP運作模式中的通常做法，設(shè)定委托方的污泥最低供應(yīng)量，以保障垃圾發(fā)電企業(yè)的基本收益和避免運行工況出現(xiàn)較大波動。
綜上所述，生活垃圾焚燒協(xié)同處置污泥項目中，垃圾發(fā)電企業(yè)既作為生活垃圾處理單位，同時又是污泥處理處置單位，不僅需要關(guān)注生活垃圾處理過程的合規(guī)管理，又要關(guān)注污泥焚燒處置過程的合規(guī)問題，同時也要關(guān)注協(xié)同處置交叉管理等法律問題?？偠灾?，對垃圾發(fā)電企業(yè)而言，應(yīng)堅持合規(guī)理念，杜絕僥幸心理，切實做好法律風(fēng)險防范。
