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政府和社會資本合作新機(jī)制 企業(yè)關(guān)心哪些問題?
發(fā)布時間:2024-01-31 來源:海螺創(chuàng)業(yè)

        國家發(fā)改委、財政部近期發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)及其配套附件《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴(kuò)建)項目清單》(以下簡稱《清單》)。

        記者梳理《意見》和《清單》發(fā)現(xiàn),民營企業(yè)參與特許經(jīng)營新建項目的方式主要分為3種。

        一是市場化程度較高、公共屬性較弱的項目,如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目,《清單》規(guī)定應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股(股份達(dá)50%以上)。

        二是關(guān)系國計民生、公共屬性較強(qiáng)的項目,如污水處理項目和污水管網(wǎng)項目,《清單》規(guī)定民營企業(yè)參股比例原則上不低于35%。

        三是涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)的項目,如具有發(fā)電功能的大中型水利項目,應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。此項在《清單》列舉的項目中未涉及環(huán)保領(lǐng)域。

        《意見》和《清單》重點(diǎn)涉及環(huán)保領(lǐng)域的項目有兩大類,即垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目、污水處理項目以及污水管網(wǎng)項目。

        為了便于社會各界準(zhǔn)確理解《意見》,規(guī)范實施政府和社會資本合作(PPP)項目,清華大學(xué)投融資政策研究中心開設(shè)了政府和社會資本合作新機(jī)制政策問答專欄,針對各方關(guān)注度較高的共性問題,邀請權(quán)威人士予以解答。

        聚焦使用者付費(fèi)項目

        《意見》明確提出聚焦使用者付費(fèi)項目。也就是說,項目經(jīng)營收入必須能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本,具備一定投資回報。

        就《意見》和《清單》涉及的污水管網(wǎng)項目及污水處理項目、垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目來看,部分項目如何推動還需進(jìn)一步思考。

        值得注意的是,污水管網(wǎng)項目并非使用者付費(fèi)項目,而是政府付費(fèi)項目。

        記者了解到,2018年,國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》中明確指出,“按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營成本(不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營成本)并合理盈利的原則,制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。也就是說,污水處理費(fèi)涵蓋的是污水和污泥處理費(fèi)用,并不含管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)維成本。

        根據(jù)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》,百姓沒有對管網(wǎng)的支付責(zé)任,管網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營方?jīng)]有收費(fèi)權(quán),因而,市政污水管網(wǎng)就不具備通過特許經(jīng)營方式進(jìn)行融資的可能性?!澳壳埃姓鬯芫W(wǎng)不具備特許經(jīng)營市場化的基礎(chǔ),除非未來國家發(fā)改委修訂價格機(jī)制,管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)維可以向居民等使用者收費(fèi),管網(wǎng)的特許經(jīng)營才可以實施。”E20研究院執(zhí)行院長薛濤指出。

        不過,《意見》也明確提出,各有關(guān)部門還將加大政策保障力度,國家發(fā)改委將制定特許經(jīng)營方案編寫大綱、特許經(jīng)營協(xié)議范本和實施細(xì)則等。據(jù)悉,2023年12月底,國家發(fā)改委公布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法(修訂征求意見稿)》已完成向公眾征求意見階段。據(jù)了解,其細(xì)化了特許經(jīng)營方案和特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容,將對特許經(jīng)營項目實操具有更好的指導(dǎo)作用。

        只補(bǔ)貼運(yùn)營不補(bǔ)建設(shè),偏遠(yuǎn)地區(qū)支付能力差怎么辦?

        《意見》還明確,只能在項目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項目給予政府投資支持,而政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營,不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。

        當(dāng)下,城鎮(zhèn)垃圾焚燒項目與污水處理項目均接近飽和,而偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村的污水和垃圾固廢處理是短板,這兩個領(lǐng)域要吸引更多社會資本仍有難題需要破解。

        首先,農(nóng)村污水處理尚未建立完善的使用者付費(fèi)機(jī)制。一位長期研究污水處置領(lǐng)域政府與社會資本合作項目的專家向記者介紹,建設(shè)污水處理廠投入成本較大。目前,使用者付費(fèi)程度雖仍不能覆蓋污水處理的建設(shè)及運(yùn)營成本,甚至不能覆蓋建設(shè)成本,但其在水務(wù)領(lǐng)域中仍是價費(fèi)機(jī)制最完善的領(lǐng)域,也是《清單》中明確提出的領(lǐng)域,需要通過水價調(diào)整、創(chuàng)新項目實施方式等逐步落地。

        其次,一位不愿具名的固廢領(lǐng)域?qū)<腋嬖V記者:“縣域或偏遠(yuǎn)地區(qū)人口密度難以支撐一座具有規(guī)模效應(yīng)的垃圾焚燒廠的運(yùn)營,加上地方支付能力又相對較弱,所以這些地方垃圾焚燒發(fā)電項目的建設(shè)成本和管理成本相對較高?!?/p>

        薛濤說,目前,已開征垃圾處理費(fèi)地區(qū)所征收的費(fèi)用僅能覆蓋垃圾處理全流程成本的不足20%。盡管垃圾發(fā)電收益也作為成本覆蓋的計算范圍,但提高垃圾收費(fèi)價格較為迫切。

        中央財經(jīng)大學(xué)政府與社會資本合作(PPP)治理研究院首席專家溫來成也告訴本報記者:“項目本身如果效益比較好,使用者付費(fèi)能夠達(dá)到成本要求,企業(yè)還是愿意參與特許經(jīng)營項目的。但一些使用者付費(fèi)制度不完善而且投入較高的項目,按照《意見》,只補(bǔ)貼運(yùn)營,不能補(bǔ)建設(shè),企業(yè)難以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益,其是否有意愿參與還要打上一個問號。特許經(jīng)營是一種政府與社會資本合作項目,要強(qiáng)調(diào)公私合作利益兼顧,風(fēng)險共擔(dān),利益共享,不能光強(qiáng)調(diào)政府的利益或者社會公眾的利益?!?/p>

        據(jù)受邀解答疑問的權(quán)威人士介紹,國家發(fā)改委將及時收集、整理各方面對《清單》實施過程中的意見建議,結(jié)合投資管理新形勢新要求,適時對《清單》進(jìn)行動態(tài)調(diào)整,真正做到最大程度鼓勵民營企業(yè)參與。

        《意見》和《清單》中的項目,并非必須采取特許經(jīng)營模式

        《意見》還提出,政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施。不少企業(yè)關(guān)心的一個問題是,《意見》中提到的重點(diǎn)領(lǐng)域和《清單》中列舉的項目是否全部要采取特許經(jīng)營模式實施?

        對此,受邀解答疑問的權(quán)威人士表示,《清單》中的項目也并非必須采取特許經(jīng)營模式,還可以采用其他形式進(jìn)行投資建設(shè)。

        值得一提的是,根據(jù)《意見》,外商投資企業(yè)參與特許經(jīng)營項目,按照外商投資管理有關(guān)要求并參照民營企業(yè)參與。同時,《意見》也鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn),形成投資良性循環(huán)。多位業(yè)內(nèi)人士均表示,《意見》的一個重要目的是堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù),同時確保相關(guān)行業(yè)規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行。未來,在盤活存量資產(chǎn)方面,國有企業(yè)發(fā)揮其優(yōu)勢的空間較大。

        

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